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La codificación de las normas de procedimiento administrativo adquirió importancia relevante en la vida de los individuos con respecto al Estado. En Latinoamérica este proceso se observa a partir de la Ley de Procedimiento Administrativo Federal argentina en 1972, que reconoce influencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de España de 1958, y en Bolivia a partir de 2002, con la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo.
La evolución del procedimiento administrativo en nuestro continente emerge en la época precolombina, específicamente en la controvertida obra de Heinrich Cunow, que hace referencia a los actos de impugnación contra determinados actos administrativos, en este caso contra funcionarios inferiores del Inca; lamentablemente, no existe otro antecedente más próximo sobre los procedimientos administrativos en la época precolombina.
Una vez producida la conquista, los españoles implantaron en América sus instituciones jurídicas y políticas, de ahí que adquirió importancia el Derecho castellano con las adaptaciones que sufrió en su implementación, toda vez que la forma, modo y autoridades encargadas de la administración de justicia eran similares a las que existían en España. En América, a la autoridad comunal y, más concretamente, a los alcaldes les correspondía la administración de justicia en primera instancia.
La jurisdicción de los alcaldes de las Indias, fuera de la tradición jurídica española, emanaba de la regia determinación de 1537 de Carlos V, la disposición Real en 1548 mencionaba lo siguiente: “(…) todo asunto de carácter administrativo podrá ser interpuesto ante el gobernador o su lugarteniente y en su defecto a los alcaldes del lugar ya sea mediante queja o denuncia, debiendo ser resuelta en 20 días”.
Es decir, toda impugnación de carácter administrativo podía ser interpuesta ante los gobernadores o lugartenientes y, en último caso, a los alcaldes del lugar; empero, estos últimos en las Indias, debido a la lejanía de los centros de residencia de los gobernadores y la gran distancia de una ciudad a otra, asumían poderes que las propias y especiales circunstancias ponían en sus manos.
Por las transformaciones de la vida colonial, se iba creando formas jurídicas propias que escapaban al marco de las leyes castellanas y de la recopilación de las Leyes de Indias en 1680 y, debido a la corrupción de los funcionarios, la corona realizó una nueva organización pragmática, cómoda y flexible que el viejo organismo Virreinal, esta modificación fue la que se llamó Régimen de las Intendencias, motivo por el cual el Concejo de Indias de 1782 promulgó una ordenanza que establecía lo siguiente:
“(…) se dispone un régimen de intendencias en el Virreinato del Río de la Plata que asumirán las facultades: políticas, militares, dando a cada intendente la jurisdicción en toda su provincia, en lo tocante a cinco causas, de justicia, policía, hacienda, guerra y administrativa, tanto el intendente general como los demás intendentes, deben tener un teniente letrado con jurisdicción civil, criminal y administrativa que despacharán las causas en ausencia del intendente”, dicha ordenanza incorporó un régimen de intendencias y se le otorgó variadas facultades, una de ellas está relacionada al despacho de causas en materia administrativa.
Con el advenimiento de la República (Bolivia) se dispuso que al no haber todavía una legislación propia, en 1832, durante el gobierno de Andrés de Santa Cruz, se promulgó el famoso Código de Procederes Santa Cruz, sin embargo, en ninguna de sus partes se refiere en concreto al procedimiento administrativo.
La sentida laguna jurídica respecto a la codificación de las normas de procedimiento administrativo en Bolivia fue llenada en la reforma constitucional de 1861, durante la presidencia del general José María de Achá Valiente, donde se creó el Tribunal Contencioso Administrativo con siete consejeros; finalmente, el 23 de abril de 2002 se dictó la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, al año siguiente (23 de julio) el Decreto Supremo N° 27113 que reglamenta la Ley 2341 en actual vigencia.
En ese contexto, el Derecho Procesal como norma reivindicó la potestad del Estado en su plenitud de aplicar el Derecho objetivo consistente en la Ley, con una finalidad respecto al desarrollo de los hechos y actos, es decir, la finalidad del Derecho Procesal consiste en señalar la forma de aplicación práctica de los principios establecidos por las demás ramas jurídicas, se puede decir que es la parte dinámica, la que da vida, forma y movimiento a las reglas.
Consagración del Derecho mismo
Las leyes procesales no son puras abstracciones, reglas sin orden, consagran el Derecho mismo, es decir la naturaleza jurídica del Derecho Procesal radica en su instrumentalidad y es de carácter público porque el Estado recurre a esta ciencia para resolver los conflictos que se presentan en la sociedad; además, permite que el Derecho sustantivo se aplique a esos casos particulares y resuelva conflictos en casos concretos.
En consecuencia, el Derecho Procesal es una ciencia integrada por conocimientos, teorías, principios y normas, consistente en el interés público regido por el derecho público, uno de cuyos desprendimientos o ramas es el Derecho Procesal.
El Estado se atribuye el monopolio del uso de la fuerza para resolver las controversias entre particulares, cuando éstos no logran arribar a una solución de manera pacífica, es así que el Estado se arroga para sí la jurisdicción, reconociendo a los particulares el derecho de requerir su intervención en los supuestos conflictos, naciendo el concepto de acción, o sea, la facultad del derecho de petición para que se le administre justicia. En términos conceptuales, la jurisdicción significa acción de decir el derecho, por ello consiste en la facultad de conocer, tramitar y decidir conflictos en la sociedad.
El Derecho Procesal garantiza la vigencia de las leyes del Estado resolviendo las controversias y conflictos de las personas; al respecto, la Constitución Política del Estado (cpe) prevé la necesidad de crear órganos especializados con atribuciones y reglas para su actuación en el ámbito administrativo (artículo 50): “El Estado, mediante tribunales y organismos ad- ministrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social”.
A raíz de ello, la nueva tendencia procesal respecto a la jurisdicción en Bolivia implica la potestad de administrar justicia no solamente por el Órgano Judicial, sino también mediante la justicia administrativa abandonando la premisa de que solo el órgano judicial asume para sí el monopolio de la jurisdicción, conforme se indica en la Ley Nº 25 del Órgano Judicial cuando afirma que la jurisdicción “(…) es la potestad que tiene el Estado Plurinacional de administrar justicia (…) y se ejerce por medio de las autoridades jurisdiccionales del Órgano Judicial”.
Bajo estos parámetros, se debe entender por Derecho Procesal “al conjunto de normas que regulan la actividad jurisdiccional del Estado; es decir, los órganos y formas de aplicación de las leyes”, por lo que la norma procesal es una norma jurídica destinada a regular el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, por tanto, desde el punto de vista procesal de la administración también se tiene modelos especializados de exteriorización, que son las formas jurídicas administrativas que se producen, preparan, emiten y extinguen por vía de los procedimientos administrativos reglados al efecto.
Por ello, el régimen jurídico de esos actos, que forman parte contenido de la función jurisdiccional, puede ser de Derecho público o privado, aunque este último nunca es aplicado exclusivamente.
Jurisdicción administrativa
Ahora bien, existe una solución de continuidad entre el Derecho Administrativo, la cpe y los eslabones de la cadena que unen al Derecho administrativo con la Constitución, que se dan a través de la función administrativa en su aspecto netamente procesal, cuyo ejercicio ha sido confiado por la propia Constitución al Órgano Ejecutivo, al atribuir a los órganos administrativos especializados la solución de controversias y conflictos.
En consecuencia, el contenido del Derecho Administrativo abarca el estudio de la jurisdicción administrativa respecto de quién la ejerce (sujetos administrativos, órganos y entes en ejercicio de la función administrativa), cómo se ejerce (formas jurídicas administrativas), con qué medios (dominio público y servicio público), con qué facultades o atribuciones (actividad reglada o discrecional) y con qué alcance (limitaciones jurídico admi- nistrativas, por ejemplo, poder de policía, protección jurídico administrativa, procedimiento y procesos administrativos).
Los derechos consagrados en la Constitución y por las leyes tendrían simple valor declaratorio si no estuviesen pro- tegidos y garantizados por otras normas de substanciación o tramitación; para ser alcanzados y tener efectividad práctica, dichas normas forman el cuerpo del Derecho Procesal, a tal efecto Guasp, citado por Gonzales Pérez, señala “que el derecho procesal es un derecho instrumental pero no del derecho material, sino de otras finalidades superiores a las que el propio ordenamiento jurídico material esta igualmente subordinado”.
Características
En cuanto a las características del Derecho Procesal Administrativo, el profesor Max Mostajo señala que las categorías jurídicas y técnico procesales necesitan un marco regulador contenido en la legislación procesal administrativa, en lo referente al procedimiento administrativo y sus respectivos reglamentos; por consiguiente, se acepta la existencia de un proceso y una jurisdicción administrativa y, en consecuencia, una Ley del Procedimiento Administrativo.
Por ello, es momento de repensar de manera lógica y necesaria respecto a un Derecho Procesal Administrativo, definido por Escola como “aquella disciplina que tiene por finalidad el estudio de las normas que regulan el desenvolvimiento jurídico formal del accionar de la administración pública, para el logro de los fines específicos”.
Así, las universidades deben (como mandato imperativo) incorporar la materia de Derecho Procesal Administrativo como una tendencia del siglo XXI y de acuerdo a la nueva visión del Derecho Administrativo (La Gaceta Jurídica 05/08/2015), toda vez que se trata de la sistematización de una rama del Derecho que merece la debida importancia.
El Derecho Procesal Administrativo como nueva disciplina del Derecho público posee ciertas características:
a) Carácter eminentemente procedimental, porque transita hacia una madurez y mucha importancia para nuestro país en la solución de controversias y conflictos en el ámbito administrativo.
b) Especificidad, porque se estructura como medio para encauzar el accionar de la administración en cuanto constituye actividad administrativa.
c) Verdadera amplitud, toda vez que no queda restringida a la consideración de los sistemas recursivos, al contrario, comprende el régimen de los expedientes, pruebas, decisiones, etc.
d) La vigencia de principios generales, particulares, propios y especiales, ya que la validez de estos principios permite escindirlo del Derecho procesal judicial.
e) Constitucional, en la medida que el régimen jurídico procesal administrativo está ajustado dentro de los marcos y parámetros jurídicos que prevé la cpe, además, cuando por la propia Constitución se otorga atribuciones a los organismos administrativos para la resolución de controversias y conflictos que se suscitan.
f) Procesal, toda vez que se lo estudia como rama especializada del Derecho público, desde el punto de vista procesal y no sustantivo administrativo.
Estas características y la codificación de las normas de procedimiento administrativo adquieren importancia en el desarrollo de la sociedad respecto al Estado, toda vez que esta normativa, en cuanto a la complejidad del Estado y la actividad que desarrolla, permite ser sistematizada a través del procedimiento administrativo.
Dicha sistematización configura avance en el desarrollo del Derecho administrativo, al igual que en otras ramas; si bien no se conoce a profundidad el Derecho Procesal Administrativo ni los autores le han dedicado la debida importancia, en la práctica procesal forense existe al regular la competencia y jurisdicción.
(*) Es abogado, docente universitario y egresado de la Maestría en Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales (UMSA). Blog jurídico: http://metamorfosisjuridica.blogspot.com
Fuente: http://www.la-razon.com/suplementos/la_gaceta_juridica/Derecho-Procesal-Administrativo-Bolivia-gaceta_0_2340965991.html
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