Los principios del procedimiento administrativo

La Razón (Edición Impresa) / Ery Iván Castro Miranda*

00:00 / 20 de enero de 2016

Los principios, en general, constituyen el soporte jurídico institucional de un Estado Social Democrático de Derecho. Se debe entender por procedimiento administrativo a una pluralidad de actos coordinados entre sí, de manera que, sin cada acto anterior, ninguno de los posteriores tiene validez y, contrariamente, sin cada acto posterior, ninguno de los anteriores tiene eficacia.

Esto quiere decir que el procedimiento administrativo es una ordenación interna de una pluralidad de operaciones expresada en actos diversos realizados heterogéneamente por varios sujetos u órganos, operaciones y actos que se articulan a la producción de un acto final, no obstante su relativa autonomía.

Según el profesor Milano Sánchez, el procedimiento administrativo surge como “el medio técnico jurídico más adecuado para determinar la verdad real de los hechos que servirá de motivo al acto final”, por consiguiente, el procedimiento comprende la regla “audi alteram partem” o el derecho a ser oído alegando en su defensa y considerando las pruebas; para la aplicación de esta regla es bueno diferenciar la naturaleza del juicio o del acto del procedimiento, es decir, el procedimiento administrativo constituye una garantía respecto a los derechos de toda persona individual o colectiva, pública o privada, cuyo derecho subjetivo o interés legítimo se vea afectado por una actuación administrativa.

En este entendimiento, el derecho se compone de la realidad y de valores y normas; en consecuencia, un principio es más un criterio fundamental en sí mismo que marca, de alguna manera, el sentido de justicia de las normas jurídicas, los principios no son reglas de las que se pueda deducir conclusiones por un razonamiento lógico, por el contrario, son formas de comprender y hacer funcionar el derecho para que este sea justo.

El principio del derecho contenido en la ley, prácticamente, ya no es considerado un principio como fuente supletoria, por el contrario, es precepto legal; los principios que informan el propio sistema legal están implícitamente contenidos en el mismo, aplicarlos es aplicar el espíritu de las leyes y ello es aplicar las leyes mismas, que de espíritu y letra componen, en consecuencia, los principios de la ley entran en vigencia inmediatamente cuando entra en vigor la propia ley.

Dentro de las principales características respecto a los principios, se puede identificar su principalidad y dinamismo potencial, es decir, por la primera se entiende la preeminencia de los principios sobre las normas y, por la segunda, en el sentido de que dichos principios son gestores de las soluciones que van demandando un derecho en formación.

Los principios son premisas fundamentales jurídicas que buscan, con su aplicación, la justicia, equidad, bien común, bienestar social; es decir son el contenido básico del sistema, además, tiene una superioridad jerárquica inevitable sobre los demás elementos del sistema, de tal forma que la norma congruente con un principio general será la que deba prevalecer.

Utilidad de los principios

Estos sirven de base para el legislador en la elaboración de las leyes, sin embargo, existen otros que sin estar inmersos en la norma, sirven al juzgador para decidir conforme a buen derecho, asimismo, dichos principios cumplen la función limitativa cuando estos demarcan ordenadamente relaciones entre normas jurídicas jerárquicamente superiores con otras de rango inferior.

Existen principios aplicables al procedimiento administrativo que son reconocidos por la mayoría de los sistemas jurídicos y que están contemplados en la Constitución Política del Estado (cpe), Art. 232, por lo mismo se tiene que las normas jurídicas de carácter constitucional son de jerarquía superior a cualquier otra norma del sistema jurídico, toda vez que consagran principios jurídicos que a lo largo de la historia han ido tomando un protagonismo importante dentro del procedimiento administrativo y que desconocerlos resulta imposible.

Caracteres de los principios formativos del proceso

El tratadista argentino Jorge W. Peyrano señala la existencia de dos características, “la bifrontalidad y la complementariedad”, la primera se refiere a la presentación de los principios en pareja contrapuesta, por ejemplo, el principio dispositivo se contrapone al inquisitivo, al de concentración el de dispersión, al de conservación el de nulidad, al de oralidad el de escrituridad, etc.

Por la segunda se entiende que los principios no se presentan aislados unos de otros, sino fuertemente enlazados o unidos, principalmente los más importantes implican o suponen la existencia de otros que son complementarios o consecuenciales, por ejemplo, el principio de economía supone necesariamente la existencia de principios como los de impulso procesal, concentración, celeridad, preclusión, de conservación, saneamiento, etc.

Gerardo Parajeles estructura los principios del procedimiento administrativo y realiza la siguiente clasificación: Principios inherentes al objeto del proceso, a la estructura del proceso, al procedimiento y a la moralidad del proceso. Así. Max Mostajo realiza una descripción de cada uno de estos.

Principios inherentes al objeto del proceso

a) Fundamental. La función pública está orientada exclusivamente al servicio de los intereses de la colectividad y no de parcialidad o partido político alguno, que constituye un principio constitucional.

b) Autotutela de la administración. La administración pública está investida de un poder jurídico para garantizar el cumplimiento de una determinada finalidad, que le es propia para la satisfacción de los intereses en general, toda vez que, para T. Hutchinson, “la administración tiene el poder de autotutela, es decir, en primer lugar la autotutela declarativa o decisoria, capaces por sí mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas; en segundo lugar, la autotutela ejecutoria consistente en la potestad de ejecutar de oficio sus propios actos y decisiones”.

c) Verdad material o de instrucción. La administración tiene la facultad de buscar y obtener las pruebas necesarias para el esclarecimiento de los temas, con amplitud de posibilidades en la investigación, consistentes en la averiguación de la verdad material de lo acontecido, con prevalencia a la verdad formal, en cuyo mérito no se limitará a los documentos del expediente, sino constatar en otros lugares o archivos donde se encuentra la prueba real y objetiva, lo que se denomina inquisidor, es decir, este principio es contrario al aspecto formal de la justicia, a la excesiva formalidad de la administración de justicia.

Principios inherentes a la estructura del proceso

a) Sometimiento pleno a la ley o legalidad objetiva. No solo se intenta proteger los intereses de toda persona individual o colectiva, pública o privada, cuyo derecho subjetivo o interés legítimo se vea afectado por una actuación administrativa, por el contrario, la defensa de la norma jurídica adjetiva, con el fin de mantener el imperio de la ley y la justicia, así se manifiesta de un modo expreso el interés público, al efectuar el respeto del derecho objetivo y la primacía de la ley como el debido proceso.

b) Jerarquía normativa. Las actuaciones administrativas así como las reglamentarias deben observar la jerarquía normativa y la supremacía de la Constitución, en su expresión más generalizada implica reconocer a la cpe como norma suprema fundamental del Estado Social y Democrático de Derecho, que se constituye como la base y cimiento sobre el cual se asienta la estructura de las normas y actos administrativos.

c) Proporcionalidad. La administración debe actuar siempre sometida a la ley y utilizar los medios adecuados para su cumplimiento, lo que implica la adecuación de los medios a los fines y prohibir excesos en la actuación, tiene especial trascendencia sobre todo en materia de sanciones administrativas, en las intervenciones o incidencias administrativas en el ejercicio de los derechos del interesado.

d) Garantía del debido proceso. Este principio se constituye en una garantía constitucional que integra tres subprincipios consistentes en el derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas y a una decisión fundada o motivada por parte de la administración pública, toda vez que el desconocimiento de este principio genera vicios que afectan a los actos administrativos procesales.

Principios inherentes al procedimiento

a) Imparcialidad o probidad. Este principio exige una conducta imparcial y justa de parte de las autoridades administrativas sin que sirva de excusa la relatividad de este principio, bajo quebranto de la garantía constitucional aunque el peso orientador es siempre el interés general, evitando toda clase de discriminaciones o exclusiones.

b) Economía, simplicidad y celeridad. Es la eficacia en la solución de casos, con el menor costo, de una manera rápida y sencilla, insta a las autoridades administrativas a velar por el respeto de sus subordinados en el cumplimiento de las funciones conforme a la Ley, bajo responsabilidad establecida conforme a las normas pertinentes.

c) Informalismo. Si bien el procedimiento administrativo necesita sujetarse a ciertas normas procesales, no debe impedir la libre actuación de la persona que recurre a esta vía u obstaculizar la expresión de sus peticiones, lo que no implica una informalidad total ya que la administración debe ajustarse al procedimiento y a la legislación; la actuación informal a cuyo favor rige este principio, no conlleva la pérdida de un derecho dentro del procedimiento, toda vez que la norma dispone que la inobservancia de exigencias formales, que puede ser cumplida posteriormente podrá ser excusada y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo, es decir que la inadecuación a las formas de la actuación no conlleva la pérdida de un derecho dentro del procedimiento admi- nistrativo, en la práctica, ante el incumplimiento de un deber formal, la administración debe optar por la solución que sea más favorable para el interesado.

d) Publicidad o transparencia. La ley garantiza calidad, eficiencia y transparencia de la totalidad de las actuaciones administrativas, rompiendo lo tradicional y secreto de los procedimientos medievales. El principio de publicidad no tiene otro límite que los datos referentes a la intimidad de las personas reservados lógicamente, cuando no prevalezcan razones de interés público o cuando así lo disponga la ley de manera expresa; así, la publicidad en el procedimiento significa el leal conocimiento de las actuaciones administrativas, lo que según Agustín Gordillo, “se concreta en la llamada ‘vista’ y fotocopia de las actuaciones”, por lo que la falta de publicidad y transparencia es sospecha y antesala de corrupción.

e) Impulso de Oficio u oficiosidad. Desde mi punto de vista merece importancia, porque supone no solo la impulsión de oficio, sino también la instrucción de oficio, por consiguiente, corresponde a la autoridad administrativa la adopción de los recaudos conducentes a su impulsión hasta el dictado del acto final, así como el desarrollo de la actividad necesaria para obtener las pruebas pertinentes para su adecuada resolución, en ese contexto, la carga de la prueba recae sobre la administración pública.

f) Gratuidad del procedimiento administrativo. Este principio es considerado importante para su desarrollo, ya que no resulta necesario el patrocinio del abogado en los procedimientos administrativos.

g) Contradicción. Es la posibilidad de que se haga valer los intereses y estos intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva, es decir, no hay procedimiento válido si no existe igualdad de oportunidades entre las partes en cada uno de los trámites o momentos procesales, un auténtico debate contradictorio sobre los hechos y el derecho.

h) Escrituridad. No obstante el movimiento de los procesos orales que pueden efectuarse de manera excepcional, en el ámbito administrativo existe la conveniencia del procedimiento escrito, esto para evitar presiones sobre los interesados, obligando a motivar y a decidir las peticiones oportunamente, además, lo escrito permanece como prueba dada la cantidad de procesos que se debe tramitar.

Principios inherentes a la moralidad del proceso

a) Legalidad. Este principio tiene origen en el anhelo de seguridad, la aspiración a una meta ideal e inalcanzable de seguridad jurídica absoluta, en tanto que este último no es posible con el tosco ins- trumento de la ley, asimismo, se presume que todas las actuaciones en el procedimiento administrativo se presumen legítimas, en consecuencia, ninguna autoridad administrativa puede dictar alguna disposición que no encuentre apoyo en algún precepto legal, es decir, implica una obligación para las autoridades de actuar con apego a las leyes y a la propia cpe.

Dentro de nuestro régimen constitucional las autoridades no tienen más facultades que las que expresamente les atribuye la ley, en tanto que los actos de autoridades administrativas que no estén autorizados por Ley alguna, importa violación de garantías, toda vez que la ley constituye el límite de la administración.

*    Es abogado, docente universitario, egresado de la maestría en derecho constitucional y procedimientos constitucionales (UMSA), blog jurídico:(http://metamorfosisjuridica.blogspot.com/).

Fuente: http://www.la-razon.com/suplementos/la_gaceta_juridica/principios-procedimiento-administrativo_0_2420757993.html

NUEVA VISIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN BOLIVIA

Ery Iván Castro Miranda

00:00 / 03 de julio de 2015

El Derecho Administrativo desde una nueva visión, debe utilizarse como un instrumento de explicación y comprensión de toda la realidad jurídica de nuestro país (Bolivia) en cuanto al funcionamiento de la administración pública (organización administrativa) en relación a los administrados (población).

En cuanto al surgimiento de la administración es simultáneo con el proceso de socialización, es decir, no puede concebirse la administración antes del hombre en sociedad, desde el Estado primitivo hasta las épocas del absolutismo monárquico, constituye un pristino Derecho Administrativo, toda vez que a partir de la revolución francesa ese ordenamiento toma una dirección contraria que limita el poder de los gobernantes frente a los ciudadanos y los obliga a satisfacer las necesidades de estos, mediante los servicios públicos con sujeción a un derecho propio. 

Bolivia no tiene significación en el proceso histórico del Derecho Administrativo, el enclaustramiento geográfico en el que se encuentra, su atraso económico social y su incipiente política, la sitúan entre los pocos Estados del mundo a los que aún no ha llegado el concepto moderno respecto al entendimiento de la administración, por ello la observación de Hauriou al respecto tiene sentido ya que menciona: “Todos los Estados modernos asumen funciones administrativas pero no todos poseen el régimen administrativo, el Derecho Administrativo es una ciencia y un instrumento para ordenar las relaciones de la sociedad jurídica y políticamente organizada”, en consecuencia se puede afirmar categóricamente que el Derecho Administrativo no se reduce solamente a la regulación de las relaciones entre la administración pública y los administrados, su ámbito de aplicación es mucho más extenso.

En ese entendido, debemos precisar que el Derecho Administrativo -según Villegas Basavilbao- es: “(…) un complejo de normas y de principios de Derecho Público interno que regulan las relaciones entre los entes públicos y los particulares o entre aquellos entre sí, para la satisfacción concreta, directa o inmediata de las necesidades colectivas, bajo el orden jurídico estatal”, es decir la importancia del derecho administrativo radica en ese conjunto de normas y principios que regulan y rigen el ejercicio de una de las funciones del poder, la función administrativa, por ello el Derecho Administrativo es el régimen jurídico de la función administrativa y trata sobre el circuito jurídico del obrar administrativo.

En la actualidad existe una escasa producción intelectual respecto al derecho administrativo, como ciencia administrativa, lamentablemente se ha ido relegando su importancia, por ello es imprescindible resaltar la progresiva importancia que adquiere el Derecho Administrativo debido al intervencionismo estadual que se ha ampliado hasta extremos, toda vez que el Estado moderno se ha convertido en administrador de casi toda la actividad humana, en tanto que el Derecho Civil, Penal, Mercantil, etc., y la generalidad de las ramas del derecho positivo, alcanzan solamente a quienes tienen necesidad de servirse de ellos o caen bajo la sanción de sus preceptos.

Es entonces que todos los individuos sin excepción, como dice Juan P. Ramos, viven bajo la presión, la vigilancia, la protección o la expoliación de la administración pública, por ello la actividad que regula el Derecho Administrativo, asegura la continuidad, la supervivencia del Estado, puede admitirse que dentro de él desaparezcan los órganos legislativos y jurisdiccionales, pero ni por un solo día pueden ser suprimidos los órganos administrativos cuyas funciones tienen carácter vital e imprescindible para las colectividades.

JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA

Por jurisdicción se debe entender: “El poder – deber del Estado político moderno, emanado de su soberanía, para dirimir mediante organismos adecuados, los conflictos de intereses que se susciten entre los particulares y entre estos y el estado, con la finalidad de proteger el orden jurídico”, por jurisdicción administrativa aquella “potestad que reside en la administración pública o en los funcionarios o cuerpos representativos de ese poder público, para decidir sobre las reclamaciones (…)”, por ello se afirma que la jurisdicción se dice pública, ya por razón de su causa eficiente, porque emana de autoridad pública, ya por razón del sujeto, porque quien la ejerce es persona pública, ya por razón del fin porque se dirige a la conservación del orden y de la utilidad pública.

Obedeciendo a concepciones modernas, Couture define a la jurisdicción como, la función pública realizada por órganos competentes, con las formas requeridas por la Ley, en virtud del cual, por acto de juicio se determina el derecho de las partes, con el objeto de dirimir sus conflictos y controversias de relevancia jurídica, mediante decisiones con autoridad de cosa juzgada eventualmente factibles de ejecución, por ello este autor sostiene que la jurisdicción es ante todo una función.

Con lo afirmado, se puede colegir que es necesario precisar términos antes de la descripción respecto a la consistencia de la jurisdicción administrativa, pues no se debe confundir los términos de justicia administrativa con jurisdicción administrativa, toda vez que el primero tiene relación cuando los órganos judiciales comunes se dedican a resolver problemas administrativos y la segunda es cuando existen órganos calificados y especiales para esos fines, es decir cuando existen órganos administrativos que son reconocidos por la Constitución Política del Estado. 

En la actualidad, sin haber abandonado el razonamiento jurídico, se advierte sobre la importancia que tiene abordar y dilucidar el tema en homenaje a una rigurosidad académica, toda vez que normalmente los órganos de la jurisdicción son los del órgano judicial, pero esta circunstancia no excluye que las funciones jurisdiccionales puedan ser asignadas a otros órganos y por ende la jurisdicción se cumple mediante un adecuado proceso, en consecuencia el proceso jurisdiccional debe ser bilateral, con las debidas garantías, con posibilidades eficaces de probar la verdad de sus proposiciones de hecho.

Es decir, la función jurisdiccional asegura la vigencia del derecho, la jurisdicción es declarativa y constitutiva al mismo tiempo, declara el derecho preexistente y crea nuevos estados jurídicos de certidumbre y de coerción inexistentes antes de la cosa juzgada, entonces el objeto propio de la jurisdicción es la cosa juzgada, la jurisdicción por jurisdicción no existe, solo existe como medio de lograr un fin, asegura la continuidad del orden jurídico, por lo que el fin es asegurar la efectividad del derecho, es en ese sentido que la jurisdicción se constituye en un medio de producción jurídica.

Es así que, en ciertos casos el Órgano Ejecutivo, se encuentra facultado para decidir ciertas controversias, desarrollando una actividad semejante a la función judicial, por tanto la función jurisdiccional se aplica a cada caso en particular y concreto, el derecho general y abstracto proclamado por la norma, ya sea dentro de la propia orbita de la administración pública, lo que da lugar a la denominada jurisdicción administrativa.

Por ello la función de dirimir conflictos y decidir controversias se ha convertido en uno de los fines primarios del Estado, toda vez que no es posible concebir al Estado sin esa actividad fundamental, toda vez que a los ciudadanos privados de la facultad de hacer justicia por propia mano el orden jurídico les ha otorgado el derecho de acción y al Estado el deber de la jurisdicción, entonces, se afirma que hay una relación de medio a fin, entre el fallo judicial con valor de cosa juzgada y la vigencia real del derecho, el Estado por medio de la jurisdicción declara el derecho ante cualquier violación del régimen normativo. 

POTESTADES DE LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA

Considerando que la jurisdicción administrativa emana del mandato Estatal, tiene la facultad de resolver los conflictos sometidos a su jurisdicción, llevando a ejecución los fallos con autoridad de cosa juzgada, esa facultad supone la existencia de ciertos poderes que resultan indispensables para el cometido de ese fin, entre las que se encuentran: 

a) Poder de Decisión, es el poder por excelencia que distingue la función jurisdiccional, la Máxima Autoridad Ejecutiva es Juez en tanto decide y no puede excusarse de resolver los conflictos emergentes de las relaciones que surgen entre la administración pública y los administrados, este poder de decisión se manifiesta formal e intrínsecamente cuando la Máxima Autoridad Ejecutiva afirma la existencia o inexistencia de una voluntad de la Ley concerniente a las partes o a los presupuestos procesales o al proceso mismo y finalmente dando la suficiente fuerza imperativa a las resoluciones que se adopten, dicho poder de decisión jurisdiccional se manifiesta cuando la Máxima Autoridad Ejecutiva aplica la Ley al caso concreto, subsumiendo los hechos al Derecho, ejerciendo el deber de motivar sus resoluciones, misma que involucra las razones de su decisión que a la vez implica un mandato, es decir, la resolución es una orden imperativa que debe ser cumplida, pues caso contrario, puede ser efectivizada coercitivamente por la administración. 

b) Poder de Ejecución, es el poder que tiene la Máxima Autoridad Ejecutiva para realizar la ejecución procesal forzada de sus decisiones, toda vez que es necesario que la jurisdicción administrativa este dotada del poder coercitivo necesaria para ejecutar sus resoluciones, el poder de ejecución se refiere a la satisfacción de la obligación que está inserta en la resolución que emanan de los órganos administrativos. 

c) Poder de Instrumentación, este poder es llamado también de documentación, toda vez que es la potestad que tiene la Máxima Autoridad Ejecutiva de dar categoría de instrumento autentico a la resolución que emite, este poder es conocido como la potestad material de conservar y custodiar el conjunto de documentos que forman el expediente, esto en virtud de que los escritos presentados por las partes y cada una de las actuaciones procesales, como ser las pruebas, autos, resoluciones, etc. adquieren categoría de instrumento público. 

d) Poder de Coerción, se refiere a la potestad que tiene la Máxima Autoridad Ejecutiva de imponer sanciones a quienes con su conducta obstruyan o perjudiquen el trámite normal del proceso, entre el poder de ejecución y el poder de coerción se diferencian en lo siguiente; el primero consiste en ejecutar el mandato de carácter administrativo, mientras que el segundo consiste en la sanción que impone la Máxima Autoridad Ejecutiva contra un acto de inconducta de los administrados. 

JUSTICIA ADMINISTRATIVA

Esta es una de las materias más complejas del Derecho Administrativo, al punto que no fue expeditivo para los juristas del pasado, desde entonces mucho se ha avanzado en la elaboración teórica y positiva de la justicia administrativa aunque ningún tratadista ni Estado puedan afanarse de una construcción definitiva e irrevisable.

La dificultad surge el momento de establecer la esencia intrínseca de esta institución, que siendo incuestionablemente ajena a la actividad administrativa, tiene una naturaleza absolutamente diferente, sustantivándose como la más elevada de las funciones jurisdiccionales, en efecto mientras la justicia común actúa resolviendo en derecho los conflictos entre los particulares, la justicia administrativa consiste en resolver las controversias suscitadas por los actos de la administración. Tal sería una de las razones para que en nuestros días se abogue por el firme reconocimiento de lo procesal administrativo.

Si el derecho procesal es aquella rama del ordenamiento jurídico que regula el proceso y lo contencioso administrativo es una manifestación del fenómeno procesal, no existe razón alguna para pensar que las normas jurídicas sobre lo contencioso administrativo son derecho administrativo y no derecho procesal, conforme señala el Prof. Bielsa, la expresión exacta atribuible a esta institución sería la de justicia administrativa, con la que no se denota una justicia que no procede de la administración, sino una justicia que tiene por objeto la administración.

Pese a la diferenciación, existen dificultades respecto a su aplicación como por ejemplo, el órgano administrativo es a veces juzgador parcial, por ser parte interesada, pero siempre está sujeto a órdenes e instrucciones, la administración carece del presupuesto jurídico político que da razón de esencia y justificación de existencia al órgano judicial, la independencia, por tanto este órgano administrativo no puede estar equiparado a un tribunal judicial, estos aspectos merecen ser estudiados con la rigurosidad académica que nos caracteriza, mismas que serán publicados en próximos ensayos.

* Es  abogado,  docente  universitario,  egresado   de  la  Maestría  en  Derecho  Constitucional y  Procedimientos  Constitucionales  (UMSA), blog jurídico: (http://metamorfosisjuridica.blogspot.com/)

Fuente: http://www.la-razon.com/suplementos/la_gaceta_juridica/Nueva-vision-Derecho-Administrativo-gaceta_0_2300170093.html